【学习调研】于晓娜 | 数智时代的基层治理转型路径探析

当前，正处在一个由数据和智能共同定义的新时代，以大数据、物联网、云计算、人工智能、区块链、5G为代表的数字智能技术，正以前所未有的速度和广度引发一场全方位、深层次的社会变革，作为国家治理体系的“最后一公里”和社会矛盾化解的“第一线”，基层治理的数字化转型与智能化升级，已成为推进国家治理体系和治理能力现代化的必然要求和核心议题。然而，技术赋能的过程并非线性坦途，而是一个充满复杂性与不确定性的“双向塑造”过程。

一、数智技术驱动基层治理转型的理论逻辑

数智技术并非外在于治理体系的单纯工具，而是作为一种结构性力量，深度嵌入并重塑着基层治理的理念、主体、结构、过程与工具。

（一）技术对治理主体的能力重塑

赋能理论强调通过提供资源、机会、知识和技能，增强个体或组织的能力，使其能更好地掌控自身环境。在数智时代，技术成为核心的赋能媒介。赋能基层政府与组织。传统基层治理常面临信息模糊、资源有限、手段匮乏的困境。数智技术通过构建一体化信息平台，实现了对辖区人口、房屋、设施、事件、组织等治理要素的实时感知、动态更新和可视化呈现，使基层管理者能够“一图感知全局”“一屏指挥调度”。赋能基层工作者。对社区工作者、网格员而言，移动终端和专用APP成为其“数字延伸”，通过APP即时上报事件、接收指令、处理业务、记录轨迹，实现了工作流程的在线化、标准化和闭环化管理。赋能公民与社会。各类政务小程序、社区服务APP、线上议事平台极大地降低了公民获取信息、表达诉求、参与公共事务的门槛和成本，为构建“人人有责、人人尽责、人人享有”的基层治理共同体提供了技术可能。

（二）治理结构的扁平化与协同化

网络化治理强调在多元、分散的公共行动者之间建立正式或非正式的合作关系，以应对复杂的公共问题。数智技术是构建和优化治理网络的强大“连接器”与“润滑剂”。促进横向协同，通过建立统一的基层治理综合信息平台和事件分拨中枢，可以实现跨部门信息的实时共享和业务的线上流转，打破了部门壁垒，推动了“街乡吹哨、部门报到”机制在数字空间的高效运行。优化纵向贯通，数智平台可以无缝连接市、区、街道、社区、网格等各个层级，穿透式的信息流动，增强了政策执行的精准度和对基层实情的感知力，有助于缓解信息层层传递导致的失真和衰减。拓展内外联动，技术平台为政府、企业、社会组织、社区志愿者和普通居民搭建了互动协作的虚拟空间，促进了治理资源在更广泛社会网络中的流动、匹配和整合，形成了政府主导、社会调节、居民自治的良性互动格局。

（三）基于数据的风险预警与应急响应

数智技术显著增强了基层社会的预测、预警、预控和快速恢复能力。强化风险监测预警，通过在社区部署物联网传感器（如烟雾感应、水位监测、井盖位移传感器），可以对消防安全、内涝、基础设施安全进行实时监测和自动告警。利用大数据模型对12345热线、网络舆情、网格事件等数据进行分析，可以提前感知社会矛盾、公共安全风险的苗头，实现从被动应对向主动预防、从事后处置向事前预警的转变。优化应急指挥调度，在突发事件中，数字地图、人员流动大数据、物资管理系统等成为应急指挥的“智慧大脑”，实现应急资源的精准投放和调度指令的快速下达，提升应急响应效率。支撑系统学习与恢复，突发事件处置过程中产生的全流程数据，为事后复盘、效能评估和预案优化提供了宝贵依据，通过数据分析，可以找出响应链条中的堵点、弱点，从而优化应急流程，提升社区对未来类似风险的适应性和“免疫力”。

二、数智时代基层治理转型的内在张力与悖论

数智技术在赋能基层治理的同时，也因其技术特性与科层制、社会系统的复杂互动，催生了一系列新的矛盾、张力甚至异化现象。清醒认识这些悖论，是推动治理健康转型的前提。

（一）“数字形式主义”与基层“指尖上的负担”

技术本意为基层减负增效，但在某些情境下却异化为新的负担源头。上级部门依托技术手段，能够更方便地下发任务、索要数据、督查考核。各种政务APP、工作群、打卡签到、在线填表、留痕备查等要求层出不穷，导致基层工作人员疲于应付“指尖上的任务”，陷入“上面千把锤，下面一根钉”的数字围城。一些应用设计脱离实际，数据重复填报、系统多头登录、流程烦琐复杂，占用了基层干部大量原本应用于实地走访、服务群众的时间和精力，形成了“技术赋能”表象下的“技术负能”，即“数字形式主义”。这反映了科层制内部压力通过技术工具被放大的风险。

（二）部门协同的“信息孤岛”困境

整体性治理的理想依赖于数据的充分共享与融合。然而在实践中，数据壁垒依然坚固。部门本位主义、数据主权观念、隐私安全顾虑、技术标准不一、缺乏有效的共享激励与责任机制等因素，导致各级、各部门的数据系统往往自成体系，形成一个个“信息孤岛”和“数据烟囱”。基层作为数据采集的末端和需求汇聚的前端，常常面临“向各部门重复报送数据”“为获取一个数据多方协调”的窘境。“一网统管”的愿景在数据壁垒面前大打折扣，跨部门业务协同难以实现真正的流程贯通。

（三）“技术理性”对“人文关怀”的挤压与算法偏见风险

当算法越来越多地应用于困难群体识别、服务资源分配、风险预警评估时，其“技术性”的局限性便暴露出来。算法基于历史数据进行训练和预测，可能固化甚至放大社会已有的偏见（如对某些地域、群体的隐性歧视），导致“自动化歧视”。此外，过度依赖算法模型进行决策，可能忽视复杂的社会情境、特殊个案和人性化的考量，导致治理的“去情境化”和“冷漠化”，将鲜活的社会治理简化为冷冰冰的数据计算，侵蚀治理中应有的“人文关怀”和“行政裁量”空间。

三、推进数智时代基层治理现代化的优化路径

面对机遇与挑战并存的复杂图景，推动数智时代基层治理行稳致远，需要超越简单的“技术决定论”或“技术工具论”，进行系统性的理念重塑、制度创新与技术治理。

（一）更新理念，构建协同治理观

必须确立“技术为人民服务”的根本宗旨，将提升人民群众的获得感、幸福感、安全感作为一切数智化建设的出发点和落脚点。要摒弃“为技术而技术”“为创新而创新”的政绩观，坚持“业务驱动、问题导向、需求牵引”。治理现代化是技术应用、制度变革和人文关怀协同演进的结果。要警惕“技术万能”的幻觉，充分认识到技术是赋能者而非替代者，制度的优化、人的素养和社会关系的培育同样重要。应倡导一种“有温度的数智治理”，在追求效率的同时，保留必要的行政裁量空间和人性化关怀。

（二）制度创新，建立健全配套法规体系

1.健全数据法律制度。加快制定和完善公共数据管理、共享开放、安全管理、隐私保护等方面的法律法规。明确数据权属、使用边界、共享责任和收益分配机制，为数据有序流动和安全使用提供法治保障。

2.建立大力协同机制。在各级层面建立由主要领导牵头的数字治理统筹协调机构，打破部门利益壁垒。明确数据共享的“负面清单”和“责任清单”，建立跨部门、跨层级的业务协同流程和考核激励机制，将协同成效纳入绩效考核。

3.改革考核评价体系。坚决整治“数字形式主义”。上级对基层的考核，应从注重“留痕”“打卡”“点赞数”转向注重实际问题解决率、群众满意度、治理实效等结果导向指标。精简整合政务APP和工作群，建立应用准入和退出机制，切实为基层减负。

（三）加强约束，提升技术治理水平

1.推行“可信AI”原则。在治理领域应用的算法，应遵循公平、可靠、可解释、可问责等原则。建立算法影响评估和备案审查制度，对涉及公民重大权益的算法进行必要的审计和伦理审查。

2.推动算法透明与可解释。在确保安全的前提下，适度公开算法的设计逻辑、数据来源和决策依据，增强公众对算法决策的理解和信任。开发可解释的人工智能技术，使决策过程不再是一个“黑箱”。

3.建设统一集约平台。避免重复建设和“烟囱”林立。鼓励以省或市为单位，建设统一、开放、安全、易扩展的基层治理数字平台，向下赋能基层，提供标准化、模块化的应用支持。平台建设应注重安全性，落实等级保护制度，加强数据加密、脱敏、访问控制等技术防护。（山阳县人民检察院）

编辑| 李娟

责编| 雪云

审核| 姚启明