【学习调研】张 璇 | 基层人民调解制度的完善路径探析

基层人民调解制度是我国基层社会治理的重要制度依托，凭借其便民、高效、柔性的特点，成为化解民间矛盾、维护基层稳定的“第一道防线”。在社会转型加速、基层矛盾纠纷日趋复杂多元的当下，传统人民调解模式的适配性逐渐减弱，制度运行中的短板问题日益凸显。本文立足实践现状，围绕问题、原因、路径三个维度，对基层人民调解制度的完善展开探析。

一、当前基层人民调解制度存在的突出问题

调解组织建设规范化不足，覆盖与运行存在短板。部分基层村（社区）调解委员会存在形式化问题，虽完成机构设立，但缺乏固定办公场所、规范工作流程，日常仅被动应对纠纷，主动排查化解意识薄弱，组织“空转”现象突出。同时，调解组织行政化倾向明显，与基层自治组织、行政机构界限模糊，过度依附行政权力，偏离群众自治的本质定位，调解的自愿性与公正性受到影响。此外，行业性、专业性调解组织建设滞后，针对物业、劳动争议、网络纠纷等新型矛盾的调解力量缺失，组织覆盖无法跟上纠纷类型多元化步伐，出现调解盲区。

调解员队伍专业化水平偏低，稳定性不足。基层调解员多为村社干部、退休人员兼职，队伍年龄结构老化，法律素养、调解技能参差不齐。多数调解员未接受系统专业培训，化解纠纷依赖人情世故、传统经验，面对涉及法律条款、专业领域的复杂纠纷，难以精准辨析权责、制定合法合理的调解方案，调解结果权威性不足。队伍缺乏长效管理机制，兼职调解员精力有限，工作积极性难以保障，且无明确的激励与退出机制，专业人才引不进、留不住，队伍整体素质难以适配复杂纠纷化解需求。

调解工作机制衔接不畅，流程规范性欠缺。人民调解与行政调解、司法调解的联动机制流于形式，三大调解主体信息不互通、案件不移送，各自为战的状态导致简单矛盾因处置不及时升级激化。调解全流程缺乏统一规范，从纠纷受理、调查取证到协议签订，操作随意性较大，调解笔录、协议文书制作不规范，内容模糊不清，缺乏可执行性。调解协议司法确认机制落实不到位，群众对协议法律效力认知不足，违约成本低，协议履行率不高，部分纠纷经调解后反复出现，浪费基层治理资源。

宣传力度不足，群众认可度有待提升。人民调解宣传普及不到位，群众对其便民无偿、灵活高效的特点认知不足，遇到纠纷更倾向于信访、诉讼，忽视人民调解渠道，导致调解制度的前端化解作用未能充分发挥。

二、基层人民调解制度现存问题的原因分析

思想认知存在偏差，重视程度不足。部分基层党委政府对人民调解的基层治理价值认识不到位，将其视为辅助性工作，在治理布局中重维稳、轻源头化解，重司法诉讼、轻群众自治，对调解组织建设、队伍培育、经费投入缺乏统筹规划。部分基层干部固守行政化思维，用管理思路开展调解工作，忽视群众自愿原则；群众法治意识薄弱，对调解的法律效力、流程优势不了解，缺乏主动选择调解的意识，双重认知偏差制约了制度发展。

制度设计不够细化，运行机制不健全。现行人民调解相关法律法规多为原则性规定，针对基层调解组织管理、调解员选聘考核、调解流程规范、跨部门联动等方面的配套制度缺失，缺乏可操作的执行标准，基层调解工作无章可循。考核评价体系不完善，人民调解工作未纳入基层治理核心考核范畴，调解组织与调解员的工作成效缺乏量化标准，干好干坏无明显差异，工作积极性难以调动。多元调解衔接机制缺乏制度约束，部门间权责划分不清，协同化解无硬性要求，难以形成工作合力。

资源保障供给不足，人才培育体系缺失。经费保障机制未完全建立，财政投入不足且缺乏稳定性，调解员补贴标准低、发放不及时，无法吸引法律专业人才加入基层调解队伍。基层专业法律资源本身匮乏，专业力量难以向基层下沉，同时调解员培训体系不完善，培训内容针对性弱、频次少，多以理论讲解为主，缺乏实战技能教学，调解员能力提升受限。基层治理事务繁杂，兼职调解员身兼数职，无法全身心投入调解工作，进一步加剧了队伍与工作的双重困境。

三、基层人民调解制度的完善路径

破解基层人民调解制度的发展困境，需立足问题根源，从组织、队伍、机制、保障、宣传多方面发力，构建规范化、专业化、高效化的调解体系，全面提升制度效能。

一是规范调解组织建设，拓宽覆盖范围。推进基层调解组织标准化建设，全面整顿形式化调解组织，明确村社、乡镇街道调解委员会的办公场所、人员配置、工作职责，建立常态化运行机制，杜绝组织空转。厘清调解组织与行政机构的界限，保障调解组织的独立性与群众性，回归自治本质。加快行业性、专业性调解组织建设，针对新型矛盾纠纷，联合行业主管部门设立专项调解委员会，吸纳行业专家、专业人士参与，实现调解组织与纠纷类型精准对接。鼓励打造个人特色调解工作室，依托乡贤、老党员等本土力量，提升调解的本土化适配性。

二是建强专业调解队伍，提升履职能力。优化调解员队伍结构，建立专职调解员选聘制度，通过公开招聘、返聘退休政法干警、吸纳律师等方式，充实专职调解力量，改善队伍年龄与专业结构。构建系统化培训体系，制定常态化培训计划，围绕法律知识、调解技巧、文书规范、纠纷处置实操等内容开展分层分类培训，通过案例研讨、模拟调解等方式强化实战能力，打造懂法律、善沟通、会调解的专业队伍。建立调解员等级评定、绩效考核与激励退出机制，将调解成效与补贴待遇、表彰奖励挂钩，及时清退不合格人员，激发队伍活力。

三是完善工作运行机制，强化多元联动。统一调解工作流程，制定纠纷受理、调查、调解、协议签订、履行跟踪全流程规范，细化文书制作与档案管理标准，确保调解工作依法依规开展。健全“三调联动”机制，明确人民调解、行政调解、司法调解的职责分工，建立案件移送、信息共享、联合调解制度，实现矛盾纠纷分流处置、闭环化解。优化调解协议司法确认流程，简化办理手续，降低办理门槛，强化协议法律效力，提高自动履行率，确保矛盾纠纷实质性化解。

四是加大宣传引导力度，营造良好氛围。创新宣传方式，依托社区公告、乡村广播、新媒体平台等载体，用通俗易懂的语言解读人民调解流程、优势与法律效力，宣传典型调解案例，让群众全面了解调解制度。结合普法宣传、基层治理活动，深入村社、企业开展面对面宣讲，引导群众树立“调解优先”的纠纷化解理念。宣传优秀调解员事迹，提升人民调解的社会认可度与公信力，营造依靠调解化解矛盾的良好社会氛围。

基层人民调解制度是基层治理的重要基石，其完善与发展直接关系到群众切身利益与社会和谐稳定。新时代背景下，只有正视制度短板，精准施策、持续发力，不断补全组织、队伍、机制、保障等方面的不足，才能让人民调解制度真正发挥前端化解矛盾、筑牢基层防线的作用，为推进基层治理体系和治理能力现代化提供坚实支撑。

供稿：山阳检察

作者：张 璇

编辑：许沥心

责编：马 宁

审核：姚启明